“再造一座立体城市”“把轨道站点建成城市综合服务节点”“鼓励公共设施下修建停车场缓解停车难”……连日来，提升城市空间统筹管理水平的方案和应用场景，成为2021年各级“两会” 代表、委员们热议的话题，从省市区相继发布的“十四五”规划新蓝图中跃然而出。作为地下空间合理有序开发的提纲挈领，同时也是深圳综合改革试点中首批审议通过的重大改革措施核心成果之一，《深圳市地下空间开发利用管理办法》以法治底色凸显改革成色。

西丽综合交通枢纽的站城一体室内空间。（Aedas出品）

据深圳市规划和自然资源局负责人介绍，《深圳建设中国特色社会主义先行示范区综合改革试点实施方案（2020-2025年）》发布后，深圳坚持系统性重塑、整体性重构，聚焦空间治理的瓶颈问题，谋划实施“立柱架梁”的战略战役性改革，构建以国土空间规划为总牵引、以项目实施为核心、以信息化为总保障的规划和自然资源管理制度体系，最大限度激发改革的综合效能。

在自然资源部、广东省自然资源厅的肯定和支持下，按照深圳市委市政府的决策部署，深圳市规划和自然资源局高举旗帜、勇担使命、系统谋划，聚焦国家所需、深圳所能、含金量高、牵引性强的重大改革项目，高效推进、攻坚突破。截至目前，涉及规划和自然资源领域的16个综合改革事项已全部形成改革落地方案，在承接“农转用”审批权限、试点实行土地二级市场预告登记制度、探索建设用地地上地表和地下分层设权、承接占用林地省级审核权限、承接注册地在深地质灾害防治单位甲乙级资质审批权限、重要生态空间自然资源确权登记、探索建设项目用地用林用海审批机制等7项改革上率先形成了制度性成果，推动试点开好局、起好步、见成效。其中，涉及建设用地地上、地表和地下分层设权改革事项的核心成果《深圳市地下空间开发利用管理办法》，已经深圳市委全面深化改革委员会会议审议通过。

2020年12月10日，深圳市委深改委会议上，深圳市委主要领导对深圳市规划和自然资源局提出的“按照系统性重塑、整体性重构思路，加快构建规划和自然资源管理新体系，在实现‘项目等空间’到‘空间等项目’根本转变的基础上，进一步推动实现从‘项目符合规定’到‘规定保障项目’的重大转变”思路，给予了高度肯定。12月29日，自然资源部领导在听取深圳市规划和自然资源局汇报的综合试点改革整体思路和最新进展后，也给予了充分认可和支持。

支持深圳实施综合授权改革试点，是新时代推动深圳改革开放再出发的又一重大举措。涉及规划和自然资源领域的16个重大改革事项，诸如“支持在土地管理制度上深化探索”，牵动着要素市场化配置体制机制的完善；“提升城市空间统筹管理水平”，关系着生态环境和城市空间治理体制破题……不仅为破解深圳城市治理承压明显、发展空间不足等诸多挑战，量身定制了全面深化改革的总纲领和新图谱，也将为城市高质量发展作出全国制度建设的重要示范和全新探索。

西丽综合交通枢纽项目构建的多维立体科创交流网络。（Aedas出品）

南海之滨，春潮涌动，城市重点片区和重大项目建设的工地，在落实疫情防控措施的前提下，一派只争朝夕、生机勃勃的景象。“十三五”圆满收官，“十四五”全面擘画，深圳迎来历史上最重要的战略机遇期。深圳市规划和自然资源局负责人表示，将继续按照“科学统筹、分类分步、高效实施”的思路，纵向对接，横向贯通，全力推动承接用地审批权等7项改革制度性成果报批工作，确保尽快完成首批清单任务、各改革事项取得重大阶段性进展，续写更多“春天的故事”，向中国共产党百年华诞交上改革优异答卷。同时，还将以更大力度深化改革，以系统思维谋划后续改革清单，力争再推一批战略战役性改革，加快重构自然资源管理制度体系，使先行先试变成示范引领、探索创新成为创新引领，加快推动城市治理体系和治理能力现代化，努力走出一条符合超大型城市特点和规律的治理新路，为“双区”建设提供坚实有力支撑。

深圳当代艺术与城市规划馆内展示的“立体城市”模型。

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立体城市：树立城市空间治理改革新标杆

2020年是深圳经济特区建立40周年，也是前海自贸区奋进蝶变的10年。一座粤港澳大湾区和先行示范区“最精华核心引擎”的现代化新城，在前海地平线上呼之欲出。更为惊叹的是，一座以科学规划、前瞻设计、绿色低碳为特色，建设深度32米、开发利用规模600万平方米、相当于850个标准足球场体量的宏伟“地下之城”，也在前海奋战推进，如同城市倒影，与地面空间交相辉映。

自2008年出台全国第一个地下空间利用的政府规章《深圳市地下空间开发利用暂行办法》以来，深圳在全国率先开展了城市地下空间规划编制和重点地区地下空间建设品质保障工作，形成了开发建设规模大、创新强、难度高、标杆多等特点。前海综合交通枢纽、福田高铁交通枢纽、深圳湾超级总部基地、深圳北站交通枢纽等代表性项目，在全国发挥了先行示范的重大意义。

此次，以设立经济特区40周年为契机，在中央改革顶层设计和战略部署下，《深圳市地下空间开发利用管理办法》作为综合改革试点的首批重大事项之一，通过建设用地在地上、地表和地下分别设立建设用地使用权，赋能土地节约集约利用和地下空间科学规范开发，将强有力支撑“双区”高质量发展。

该办法涵盖了地下空间规划管理、用地管理、建设管理和使用管理等开发建设全链条，且亮点诸多：地下空间规划体系构建、地上地下一体化开发、地表、地下空间分层出让、鼓励机制等方面创新示范，实现地上地下空间统筹开发出让方式更灵活、市场对接更活跃、信息整合更快捷、集约利用更高效。

2021年伊始，随着《深圳市国土空间总体规划（2020-2035年）》将第一批通过国务院审批付诸实施，以深圳湾超级总部基地等18个城市重点片区和西部空港深圳机场东交通枢纽等一批重要节点为核心引擎，高品质的博物馆、图书馆、体育馆、艺术馆等城市基础设施和公共服务设施和集商业、娱乐、休闲、轨道交通于一体的智慧化地下工程，将在我们的脚下不断呈现延伸，“映像”城市的绚丽与繁华。

西丽综合交通枢纽的站城一体室内空间。（Aedas出品）

破解存量土地开发瓶颈

《深圳经济特区城市更新条例》全国率先立法

2020年12月30日，深圳市六届人大常委会第四十六次会议第二次全体会议表决通过《深圳经济特区城市更新条例》，这是我国首部城市更新立法，拟于2021年3月1日起实施。

经过40年高速发展，深圳在全国率先进入存量土地开发阶段。综合改革试点实施方案指出，深圳要探索利用存量建设用地进行开发建设的市场化机制，完善一二级市场联动的土地市场服务监管体系。此次立法，贯彻落实改革要求，在全国率先探索城市更新市场化运作路径，在坚持政府统筹的前提下，主要实行市场化运作模式，并通过《条例》从多个方面对市场主体及其开发建设行为进行了规范。

同时，为了更好地保护物业权利人的合法权益，《条例》从信息公开、补偿方式、补偿标准、产权注销等多个方面进行了一系列制度设计，包括明确了已登记的商品性质住宅物业采用原地产权置换的，按照套内面积不少于1:1的比例进行补偿。

《条例》还创设了“个别征收+行政诉讼”制度。旧住宅区已签订搬迁补偿协议的专有部分面积和物业权利人人数双95%后可征收，城中村合法住宅、住宅类历史违建物业权利人人数签约95%后可征收；经区人民政府调解未能达成一致的，为了维护和增进社会公共利益，推进城市规划的实施，未签约部分房屋可被依法实施征收。被征收人对征收决定或补偿决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。这一创新，使得城市更新在市场机制失灵时，政府必要的干预可以起到积极的促进作用，促进规划的落实，促进社会的和谐发展。

城市更新是深圳土地改革的重要一环，关系城市高质量发展和城市可持续发展。《条例》作为全国率先出台的城市更新法规，不仅以地方立法形式固化了探索实践成果，依托制度创新破解搬迁难等瓶颈问题，还将为全国提供存量用地开发的“深圳方案”，促进存量土地进行二次开发和土地资源的节约集约利用。

以“计算机芯片”为灵感规划设计的新皇岗口岸片区。（扎哈·哈迪德建筑事务所出品）

编辑 王子烨