读特专稿 | 后新冠时代的东盟：挑战大于机遇

随着世界各国进入新冠疫苗接种的阶段，有关“疫苗护照”的讨论也被各国政府及一些国际组织提上日程。统一规范的国际疫苗护照无疑是有利于恢复国际人口流动、有助于经济复苏的重要手段。

2月，欧盟提出在该区域内推行“数字绿色通行证”，由于欧盟内部参差不齐的防控效果及非强制的疫苗接种而备受争议。与此同时，在新加坡政府的极力推动下，东南亚国家协会(以下简称东盟)也开始效仿欧盟，加紧讨论该区域内免疫证明的制定。本月3日，东盟十国经济部长会面商讨“电子免疫通行证”的可能性，提到该通行证如果在成员国中试行，将协助东盟恢复其重要的区域内旅游产业 （平均每年超过五千万人次的旅客量）；未来如果东盟免疫通行证与国际标准接轨，也将有利于周边主要国家与东盟各国的经济、文化交流的恢复。

东盟似乎是目前释放出最多积极信号的区域组织，然而，东盟各国官员一致认可该通行证的种种好处，并不意味着通行证的制定和实施将畅通无阻。免疫通行证的设计和实施牵涉到各国本土的基础通信设备普及、防疫规定、疫苗效力和疫苗接种能力、各国政府对公民隐私、伦理等考虑。纵观东盟十国长久以来的区域合作进展及新冠疫情期间的过度保护行为，东盟目前并不是一个有能量带动十国共同促成区域“免疫通行证”的组织。

对于东盟的十个成员国而言，新冠疫情不仅带来本土民生和经济问题，也将增加区域合作与经济一体化的难度：由于全球性疫病带来的经济、国家安全威胁，各成员国的内顾倾向提升，随着各种以他国利益为代价的保护主义政策的凸显，东盟所期待的区域合作和经济一体化将面临更严峻的挑战。

依赖区域融合，更渴求“安全距离”

东南亚各经济体，受“小而碎片化”的地理形态影响，需要以区域融合求国际政治、经济舞台上更强的“议价能力”。1967年，东盟应运而生，正式成为一个本着平等和合作精神、以经济合作为基础的政治、经济、安全一体化区域合作组织。相较于欧盟的高度政治经济一体化，东盟数十年的运作并没有带来类似的高度融合。

东南亚各国长期保持“互不干涉”和“基于共识”的“东盟方式”参与区域政治、经济的合作协商。虽然东盟发出的各类决定、声明都在不断推动区域合作和经济一体化，但不对各成员国造成绝对的约束力，而是期待各国本着合作共赢的精神积极配合。例如1992年提出的东盟自由贸易区的协定，旨在快速消除区域内的贸易壁垒，直至今日仍留出足够的窗口以供各国在必要时采取措施（关税与非关税形式）保护本土经济利益。

久而久之，东盟各国政治家以及研究东南亚的学者们摒弃了以欧盟作为范例分析东南亚区域合作，将“东盟方式”定义为一种新的区域合作方式。2003年，独特的“东盟方式”更是被写进东盟宪章，重申其作为该合作组织存在的基础的重要性。

为什么东盟各国既需要区域深化合作又始终保持“安全距离”？有两个主要原因：一是，各成员国被殖民的历史使各国对国家主权高度敏感，各国政府都十分警惕区域一体化（尤其是政治决策方面）可能牺牲的部分主权，和随之带来的内政问题。二是各国自加入东盟以来就有巨大的经济发展差异，较落后国家在贸易上采取与较先进国家一致的政策，将对落后国家的收入水平及新生行业的发展造成毁灭性打击。 “东盟方式”强调共识，各成员国不愿意赋予该组织强力推进合作和规范各国行为所必需的“制度性约束力”。缺乏约束力的东盟，既没有显著推动区域经济一体化的成果，在新冠疫情肆虐的今天，也无法阻止各国采取过度保护和伤害其他成员国的措施。

东盟约束力困境中的区域经济合作假象

即使没有新冠疫情的影响，东盟的约束力困境也已对该区域和各成员国的经济发展和区域经济一体化进程造成一定的负面影响。早有研究表明，几乎没有证据可以证明东盟的成立使得该区域有聚合的整体经济发展。成员国之间的经济、社会发展差距反而增大，所获得的参与世界经济交流的机会也参差不齐。我们以常用的三大评判国际经济合作的标准为例：

首先是贸易额：东盟自贸区提出以来，相较于该区域与区域外贸易伙伴的交易体量的稳定持续增长，区域内各国间的贸易交流（进出口额总和）增长缓慢，且波动明显。以出口额为例：1993年东盟自贸区刚刚开启讨论还未正式生效时，区域内出口额占东盟各国出口额总和的21%，至2015年区域内出口额仅增长3.5%（2015年区域内出口额占总出口额24.5%）。东盟2020年发布的最新数据显示，2019年区域内出口额占比下降至23.4%。2015年至2019年间（参考下图），东盟的贸易总体量持续上升，但区域内的贸易额占比却有明显下降。由此可见，东盟各成员国之间的经济交流并未产生与该区域整体的经济发展匹配的增长。相较于各成员国与区域外国家的频繁经济交流，“停滞”是目前形容该区域经济一体化进程的关键词。

其次是外商直接投资（FDI，参考折线图）：2000年，东盟各国所获得FDI中仅有5.5%来自区域内其他国家，且相比飞速增长的区域外国家对东南亚各国的投资，区域内互相的投资增长始终十分缓慢。

最后是贸易壁垒：2000年起，由于东盟自贸区有关协议在所有国家逐步实施，区域内的进出口关税显著降低，2015年几乎实现了区域内“零关税“的目标；然而，非关税的贸易壁垒（例如卫生条件、运输限制等）却在同一时期内显著增加（参考表格）。东盟发布的数据显示，虽然2015年该区域几乎消除了关税，但10个成员国中有6个对100%的区域内进口商品都覆盖了非关税贸易限制。由东盟资助的研究机构亚洲贸易中心（ATC）承认，这种限制才是现今阻碍该区域贸易一体化的最大障碍。

后新冠时代的东盟：“内顾倾向”挑战合作共识

东盟成立至今都没有在区域经济一体化方面真正产生显著的作用，相反，东南亚各国的经济合作有减少的风险。现今，虽然东盟各国高层临时会议提倡深化合作以解决全球性疫情所带来的卫生危机及后续经济影响，但理想与现实中各国的危机处理办法大相径庭。

对于高度依赖贸易的国家而言，新冠直接威胁国家安全。经济全球化的大背景下，供应链高度依赖进口造成了面对重大危机时的“供应链脆弱性”。不仅东南亚国家，许多国家面对突如其来的疫情都没有充足的生产、食物、医疗、社会安全保障等准备。这种脆弱性平时不对国家安全造成威胁，但疫情使得东南亚各国开始警惕全球供应链的国家安全风险。当涉及国家安全时，东盟各成员国又不受其区域组织的约束，就倾向于采取极端的保护措施，同时损伤其他成员国的利益。2020年新冠病毒肆虐以来，有三大现象预示着未来东盟将会面临的困境：

第一，新冠导致了急剧增长的医用品及食品需求，各国越过东盟共识采取极端的贸易限制政策。口罩、消毒剂、药品等医用消耗品的正常流通首当其冲受到限制。东盟各国都自行决定降低医疗器械的关税、同时限制出口，以求尽快储备足够的必需品。由于新冠的特性，食品生产也大面积停摆。东南亚的主要出口国单方面限制食品出口，使得另一些依赖食品进口的国家只能在短期内牺牲国家利益寻求更昂贵和困难的货源。2020年3月，泰国禁止了鸡蛋出口，同月，越南对大米限制了出口配额。上述限制直接导致新加坡不得不在5月初与波兰签订贸易协议，以确保新冠期间的蛋奶类及大米的供应。

第二，东盟区域内移民问题一直是较发达国家面临的经济隐患和社会问题，以新冠作为契机，新加坡大力收紧了移民政策：大幅提高了获得工作许可的最低工资要求；大部分因新冠疫情失业的是外来劳动力；新加坡副总理称，新加坡将拥有更强的“新加坡核心”。新加坡作为区域内移民的主要目的地，上述措施将显著损害其他成员国的经济利益。

第三，对于供应链脆弱性的担忧使得一些国家牺牲经济效率以减少对进口商品的依赖，尤其是食品、药品等战略物资。新加坡政府在2019年末强调，该国必须在2030年前实现30%的营养需求在本地生产，但没有明确的政府干预计划。新冠疫情发生后，新加坡的食品供应链隐患凸显，因此，2020年4月恢复生产后，新加坡政府公布了超过两千万美金的财政计划以大力支持本地食品生产企业。

展望后新冠时代的东南亚区域合作及经济一体化，上述现象映射出两大困境。一是各成员国根据国家利益与国家安全、越过东盟合作共识的决定成为常态。缺乏约束力的东盟只起到微弱的提倡作用，无法规避未来的过度保护行为。第二，对于移民政策、全球供应链的调整展现出明显的内顾倾向，且符合国家安全的长期战略目标。新冠疫情后，东南亚各国为了增强自身面对危机的恢复力，也极不可能重新开放限制。

因此，后新冠时代，东盟实现区域经济一体化的目标所面临的挑战将远大于机遇。尽管困难重重，东盟电子免疫通行证如果在新加坡的大力推动下最终成为现实，将会是东盟影响成员国本土政策的代表性事件，也将为东盟未来的区域合作及经济一体化提供新的经验。

本文作者

陈定定 海国图智研究院院长、暨南大学国际关系学院教授

吕维悦 海国图智研究院研究助理

编辑  刁瑜文   审读  吴剑林  审核  刘思敏